“…EN EL ESCENARIO DE LOS
CONCURSOS PÚBLICOS DE MÉRITOS, PROCESOS DE SELECCIÓN O CONCURSOS INTERNOS SON
IMPUGNABLES COMO ACTOS DEFINITIVOS, AQUELLOS ACTOS QUE CONCLUYEN O PONEN FIN AL
PROCESO, INDEPENDIENTEMENTE DEL NOMBRE QUE SE LES ASIGNE COMO, POR EJEMPLO:
“CUADRO DE RESULTADOS FINALES”, “LISTA DE GANADORES”, “CUADRO DE MÉRITOS”,
“CUADRO FINAL DE RESULTADOS”, ENTRE OTROS”
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA
Nº 008-2020-SERVIR/TSC
Asunto:
EL ACTO IMPUGNABLE EN LOS CONCURSOS PÚBLICOS DE MÉRITOS PARA EL ACCESO AL
SERVICIO CIVIL Y CONCURSOS INTERNOS PARA LA PROGRESIÓN EN LA CARRERA
Lima, 3 de julio de 2020
Los Vocales integrantes de
la Primera y Segunda Salas del Tribunal del Servicio Civil, reunidos en Sala
Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 4º del
Reglamento del Tribunal del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº
008-2010-PCM, modificado por el Decreto Supremo Nº 135-2013-PCM y por la Segunda
Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM1,
emiten el siguiente:
ACUERDO PLENARIO
I. ANTECEDENTES
1. El Tribunal del Servicio
Civil, como órgano colegiado encargado de resolver las controversias
individuales que se suscitan entre las Entidades y las personas a su servicio,
tiene competencia para resolver, entre otras, las materias de acceso al
servicio civil y progresión y evaluación en la carrera. Debiendo precisar,
respecto de la primera de las mencionadas competencias, que están legitimados
para interponer recurso de apelación quienes aun no estando al servicio del
Estado, ven afectado su derecho al acceso al servicio civil.
2. Así, en el marco de los
procesos de selección o concursos públicos de méritos para el acceso al
servicio civil, tanto en los regímenes laborales regulados por los Decretos
Legislativos Nos 276, 728 y 1057 y en la Ley Nº 30057, como en los regímenes de
las carreras especiales (Leyes Nos 29944, 30220, entre otras) los administrados
interponen recursos de apelación en contra de diversidad de actos emitidos por
las Entidades. Asimismo, se presentan recursos de apelación en contra de
diferentes actos relacionados con los concursos internos convocados por las
Entidades para la promoción o progresión en la carrera, así como para la
asignación temporal de cargos directivos; debiendo advertir que, un gran número
de tales recursos son declarados improcedentes en esta instancia por la causal
de inexistencia de acto impugnable.
3. Atendiendo a dicha problemática,
y en virtud del principio de predictibilidad que permite generar seguridad al
administrado respecto de la actuación de la administración pública, este Cuerpo
Colegiado considera necesario precisar los actos administrativos que son
impugnables a través de los recursos de apelación, en el marco de su
competencia, en relación con los mencionados concursos.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
§
Los concursos públicos de méritos para el acceso al servicio civil y los
concursos de mérito internos para la progresión en la carrera
4. De acuerdo con el
artículo 5º de la Ley Nº 28175 – Ley Marco del Empleo Público, el acceso al
empleo público se realiza mediante concurso público, sobre la base de los
méritos y capacidades de las personas, en un régimen de igualdad de
oportunidades.
5. Por su parte, el artículo
IV del Título Preliminar del Decreto Legislativo Nº 1023 - Decreto Legislativo
que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rectora del Sistema
Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, establece que el ingreso al
servicio civil permanente o temporal se realiza mediante procesos de selección
transparentes sobre la base de criterios objetivos, atendiendo al principio del
mérito.
6. En virtud de ello,
constituye una regla general que el ingreso al servicio civil se realiza por
concurso público de méritos, tal como lo ha señalado el Tribunal Constitucional
en la Sentencia recaída en el Expediente Nº 05057-2013-PA/TC, indicando que
“existen suficientes y justificadas razones para asumir que el ingreso a la
administración pública mediante un contrato a plazo indeterminado exige
necesariamente un previo concurso público de méritos para una plaza
presupuestada y vacante de duración indeterminada”.
7. Asimismo, los concursos
internos para la progresión en la carrera también se rigen por el principio de
meritocracia, debiendo ser objetivos y transparentes.
8. En relación con ello, ha
de tenerse en cuenta que los procesos de selección de personal tienen por
objeto el escoger a las personas idóneas para el cargo, en atención al perfil
requerido para cada puesto, por lo que deben desarrollarse con la mayor eficiencia
posible a efectos de obtener los mejores resultados en cuanto a los recursos
humanos que estarán al servicio del país.
9. Adicionalmente, cabe
mencionar que “las entidades públicas no pueden establecer mecanismos
diferentes (ya sea a través de convenios colectivos u otro medio) para el
ingreso a la Administración Pública, debido a que no se puede vulnerar las
exigencias establecidas en las normas imperativas respecto al acceso al
servicio civil, y los principios del proceso de selección de personal (mérito,
capacidad, igualdad de oportunidades y publicidad)”2.
10. Los procesos de
selección, como mecanismos de incorporación de los servidores civiles, son
considerados dentro del proceso de “Gestión de la Incorporación” del
“Subsistema de Gestión del Empleo” del Sistema Administrativo de Gestión de
Recursos Humanos3, Sistema que comprende a todos los regímenes y modalidades de
contratación de servidores civiles. No obstante, ha de tenerse en cuenta que,
los diferentes regímenes laborales generales y de carreras especiales en el
Estado, tienen distinta regulación respecto del desarrollo y etapas de los
procesos o procedimientos de selección para el ingreso a la administración
pública, así como para los concursos de progresión o promoción de los servidores.
Por ejemplo, para el caso de los concursos públicos de méritos para el acceso
al régimen de la Ley Nº 30057 se prevén cuatro etapas: preparatoria,
convocatoria y reclutamiento, evaluación, y elección4.
11. Asimismo, debe
advertirse que, algunos procedimientos o procesos de selección consideran
etapas de reclamación dentro o durante el desarrollo del concurso (distintos de
los recursos administrativos que podrían interponerse una vez culminado el
procedimiento); mientras que, en otros casos, no se menciona regla alguna
acerca de la impugnabilidad de los actos. Sin embargo, tratándose de
procedimientos especiales llevados a cabo por las Entidades de la
administración pública, éstos se rigen de manera supletoria por las
disposiciones del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo Nº
004-2019-JUS.
§
Sobre el derecho de contradicción y los actos administrativos impugnables
12. El derecho de
contradicción en la vía administrativa, reconocido en los artículos 120º y 217º
del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, faculta al administrado a que frente a un acto que
viola, afecta, desconoce o lesiona un derecho o un interés legítimo, proceda a
su contradicción en la vía administrativa, a través de la interposición de los
recursos administrativos previstos en la referida ley.
13. Por ende, los recursos
administrativos son los medios de impugnación a través de los cuales se ejerce
el derecho de contradicción de los actos administrativos, presentándose como
medios de protección del administrado.
14. Así, entre las funciones
que cumplen los recursos administrativos, la doctrina considera que éstos se
orientan a: (i) garantizar los derechos de los particulares a través de la
defensa de sus intereses cuestionando las decisiones administrativas que los
afectan; (ii) controlar los actos de la administración, a través de la revisión
de sus decisiones; y, (iii) servir como requisito formal para el agotamiento de
la vía administrativa, es decir, como presupuesto procesal para la tutela de
los derechos del individuo en el proceso contencioso administrativo5.
15. En esa línea, en cuanto
a los presupuestos de validez de los recursos administrativos, “la existencia
de un acto administrativo contra el cual se dirige la impugnación”6 se
constituye como el presupuesto objetivo básico para su validez.
16. De ahí que, conviene
recordar que el acto administrativo es definido en nuestro ordenamiento
jurídico, en el numeral 1.1 del artículo 1º del Texto Único Ordenado de la Ley
Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, como “las declaraciones
de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están
destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o
derechos de los administrados dentro de una situación concreta”.
17. Ahora bien, resulta de
especial importancia tener en cuenta que no todos los actos emitidos por las
entidades son impugnables. Así, de acuerdo con el numeral 217.2 del artículo
217º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, “sólo son impugnables los actos definitivos que ponen
fin a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de
continuar el procedimiento o produzcan indefensión”. Precisando la regla que,
la contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los
interesados para su consideración en el acto que ponga fin al procedimiento y
podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga
contra el acto definitivo.
18. De este modo, la norma
antes citada, distingue entre los actos definitivos y los actos de trámite,
estableciendo como regla la impugnabilidad de los actos definitivos que ponen
fin a la instancia y respecto de los actos de trámite, como excepción, la
impugnabilidad de aquellos que: (i) determinen la imposibilidad de continuar el
procedimiento y/o (ii) produzcan indefensión.
19. Respecto de los actos
administrativos definitivos, se entiende por tales, “aquellos que ponen fin a
una instancia del procedimiento administrativo, sea la primera o una ulterior,
decidiendo sobre el fondo de la cuestión planteada”7. Mientras que, los actos
de trámite son aquellos que fungen de eslabones del procedimiento y anteceden a
la resolución final y, por regla general, salvo las excepciones mencionadas, no
son impugnables.
20. Ello es así, por cuanto
los actos de trámite: (i) no expresan la voluntad definitiva de la
administración pública, (ii) no producen efectos de resolución, dado que no se
pronuncian sobre el fondo del asunto, y (iii) no inciden en forma efectiva y
suficiente sobre la esfera jurídica de los particulares8. No obstante, aquellos
actos de trámite que imposibiliten la continuación del procedimiento o
produzcan indefensión al administrado, sí son pasibles de ser impugnados a
través de los recursos administrativos previstos por la ley.
21. De lo que se colige que,
el carácter impugnable de los actos está directamente relacionado con los
efectos jurídicos perjudiciales que pudieran producir sobre los administrados.
§
Sobre los actos impugnables en los concursos públicos de méritos para el acceso
al servicio civil y los concursos internos para la progresión en la carrera
22. Tal como se ha
mencionado, los concursos públicos de méritos o procesos de selección de
personal en la administración pública, constituyen procedimientos administrativos
especiales que producen efectos jurídicos sobre los participantes, por lo que
la decisión o el resultado de tales concursos son actos administrativos.
23. Asimismo, tales
procedimientos contemplan diferentes etapas o fases, en las cuales se obtienen
puntajes preliminares que pueden acumularse o no y/o considerarse a efectos que
el postulante o participante pueda pasar a la siguiente etapa en el proceso
hasta la etapa final, de acuerdo con las normas que regulen el concurso.
24. En ese sentido, de acuerdo
con el numeral 217.2 del artículo 217º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, por regla general, en el
escenario de los concursos públicos de méritos, procesos de selección o
concursos internos son impugnables como actos definitivos, aquellos actos que
concluyen o ponen fin al proceso, independientemente del nombre que se les
asigne como, por ejemplo: “Cuadro de Resultados Finales”, “Lista de ganadores”,
“Cuadro de Méritos”, “Cuadro Final de Resultados”, entre otros.
25. En relación con tales
actos definitivos, es necesario mencionar que, en algunos casos, con
posterioridad a su emisión y publicación, las entidades podrían emitir
resoluciones o documentos posteriores tendientes a formalizar tales resultados
a través de resoluciones de nombramiento, resoluciones aprobando los
resultados, actas de adjudicación, resoluciones de ascenso, resoluciones de
asignación en el cargo, resoluciones aprobando el contrato, informes u otro
tipo documentos a través de los cuales se formalizan los resultados del
concurso o ratifican los mismos. No obstante, tales actos no constituyen actos
impugnables a efectos de cuestionar el proceso o concurso, en la medida en que
éstos solo formalizan los resultados ya publicados.
26. Al respecto, conviene
recordar que de acuerdo con el artículo 224º del Texto Único Ordenado de la Ley
Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, los recursos
administrativos se ejercitan por una sola vez en cada procedimiento
administrativo. De modo que, habiéndose emitido los resultados finales de un
concurso o proceso de selección, el postulante o participante tiene el derecho
a interponer, dentro del plazo de ley, el recurso administrativo que convenga a
su derecho en contra de los resultados finales y, en caso de no hacerlo,
perderá su derecho a articularlos quedando firme el resultado, no pudiendo
ejercer su derecho de contradicción en contra de los actos posteriores.
27. Asimismo, resulta
necesario tener en cuenta que, siendo el acto impugnable, el resultado final
del concurso, con la interposición del recurso de apelación en contra de dicho
acto, el postulante o participante puede contradecir no solo el resultado final
sino también la calificación que hubiese obtenido en alguna de las etapas o el
resultado preliminar de alguna de las fases del proceso, empero tales actos
preliminares deberán ser impugnados a través del recurso de apelación que se
interponga en contra del acto que pone fin al proceso de selección.
28. De otro lado, debe considerarse
que, en algunos concursos o procesos de selección se prevé durante el
desarrollo de los mismos, una etapa de reclamos y una de absolución de
reclamos, o de interposición de recursos de reconsideración; estableciendo
además cuál será la autoridad competente dentro de la Entidad para su
absolución. En tales casos, en tanto esté contemplada como etapa del concurso
en las bases del mismo, los reclamos o recursos de reconsideración deben ser
resueltos de manera previa a la finalización del proceso o concurso, dentro del
cronograma establecido; por lo que, en caso los postulantes o participantes no
se encuentren conformes con la respuesta o resultados, se aplica la regla
general, respecto a que los recursos de apelación se interponen en contra del resultado
final del concurso, oportunidad en la cual podrán hacer valer su derecho en
contra de los argumentos que consideren no fueron atendidos en la etapa de
absolución de reclamos.
29. En esa misma línea, la
Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil de la Autoridad Nacional
del Servicio Civil ha mencionado, por ejemplo, respecto de los procesos de
selección bajo el régimen del Decreto Legislativo Nº 1057 que, “En el marco de
un proceso de selección bajo el régimen CAS, el postulante se encontrará
facultado para interponer cualquier mecanismo de impugnación a los actos que
considere que vulneran su derecho, siempre que así se encuentre establecido en
las bases del concurso público, lo cual deberá ser resuelto por la entidad.
Asimismo, corresponderá al postulante interesado interponer su respectivo
recurso de apelación contra el acto definitivo que pone fin al concurso
público, a efectos de que el Tribunal del Servicio Civil o la misma entidad
resuelvan lo pertinente en segunda instancia administrativa, de acuerdo a sus
competencias”9.
30. En relación con ello, se
observa además que, en muchas ocasiones, algunas entidades emiten los
resultados finales del concurso y posteriormente recién absuelven los reclamos,
recursos o solicitudes planteadas por los postulantes o participantes,
ocasionando que éstos interpongan sus recursos de apelación en contra de tales
respuestas o pronunciamientos y no en contra de los resultados finales.
31. En atención a ello, este
Cuerpo Colegiado considera conveniente aclarar que aún en tales casos, los
recursos de apelación deben ser interpuestos en contra de los resultados
finales del concurso, a pesar que las Entidades no hubiesen cumplido con
responder el reclamo o solicitud del postulante o participante dentro del cronograma;
en la medida en que los resultados finales (desfavorables al reclamante o
solicitante), suponen una denegatoria tácita del reclamo o solicitud; estando
habilitados además para ampliar posteriormente su recurso de apelación con los
argumentos que consideren convenientes en caso que la Entidad emita, con
posterioridad a la interposición de su recurso, una respuesta tardía respecto
de su reclamo o solicitud.
32. En virtud a las
consideraciones expuestas, en los concursos públicos de méritos o procesos de
selección para el acceso al servicio civil o concursos internos para la
progresión en la carrera o promoción (incluyendo la asignación temporal de
cargos directivos), en tanto no determinen la imposibilidad de continuar con el
procedimiento o produzcan indefensión, será improcedente aquel recurso de
apelación que se interponga en contra de:
(i) El resultado preliminar
o calificaciones obtenidas en alguna de las etapas del concurso, o cualquier
acto emitido antes de la emisión y publicación de los resultados finales del
concurso. Tales actos podrán impugnarse con el recurso administrativo que se
interponga en contra del resultado final del concurso en tanto que, -tal como
se ha indicado- el resultado final es el acto impugnable en su condición de
acto definitivo que pone fin al procedimiento.
(ii) Las resoluciones de
nombramiento, resoluciones de aprobación de contratos, actas de adjudicación,
resoluciones de ascenso, informes, oficios o cualquier otro tipo de documento
que emitan las Entidades con posterioridad a la emisión y publicación de los
resultados finales del proceso o concurso; en la medida en que, tales
documentos solo formalicen el acto final del concurso y/o tiendan a ratificar
su contenido.
(iii) Las resoluciones,
oficios o documentos de absolución de reclamos emitidas por las Entidades en
los procesos de selección o concursos en que se hubiese considerado tal etapa;
en razón a que, de no estar de acuerdo, el postulante o participante debe esperar
a interponer su recurso de apelación en contra de los resultados finales y a
través de éste contradecir aquellos pronunciamientos que considera atenten
contra sus derechos o intereses.
(iv) Las resoluciones,
oficios o documentos de absolución de reclamos o solicitudes, emitidas con
posterioridad al término del proceso de selección o concurso, en tanto que, el
acto impugnable es el resultado final del concurso, salvo que dicha resolución
o documento modifique los resultados finales.
(v) Las resoluciones o actos
de las Entidades a través de las cuales se absuelvan recursos de
reconsideración cuando éstos no fueron articulados en contra de los resultados
finales del concurso o proceso de selección.
33. Finalmente, resulta
necesario tener en cuenta que, debido a la diversa regulación de los procesos
de selección de personal en nuestro ordenamiento jurídico, así como a la
diferente casuística, podrían presentarse supuestos que constituyan una
excepción a la regla general de impugnación de los resultados finales de los
concursos, en tanto que se determine la imposibilidad de continuar el
procedimiento y/o pudiesen producir grave indefensión, de conformidad con lo
dispuesto en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General; lo que será evaluado por este Tribunal en su
oportunidad, atendiendo además a lo que las leyes especiales pudiesen
establecer respecto de un régimen laboral en particular.
III. DECISIÓN
1. La Sala Plena del
Tribunal del Servicio Civil, por unanimidad, considera que las directrices
contenidas en los numerales 24, 25 y 32 del presente Acuerdo Plenario ameritan
ser declaradas como precedente de observancia obligatoria para determinar el
acto impugnable en los recursos de apelación que se interpongan en el marco de
los procesos de selección o concurso públicos de méritos para el acceso al
servicio civil o concursos internos para la progresión en la carrera en los
regímenes laborales de los Decretos Legislativos Nos 276, 728 y 1057, y la Ley
Nº 30057, así como en los regímenes de las carreras especiales en cuanto no se
oponga a lo que pudiese disponer la ley especial.
2. En atención a lo
expuesto, la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 4º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil
respecto a la emisión de precedentes administrativos de observancia
obligatoria;
ACORDÓ:
2.1 ESTABLECER como
precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos
en los fundamentos 24, 25 y 32 de la presente resolución.
2.2 PRECISAR que los
precedentes administrativos de observancia obligatoria antes mencionados deben
ser cumplidos por los órganos competentes del Sistema Administrativo de Gestión
de Recursos Humanos a partir del día siguiente de su publicación en el Diario
Oficial “El Peruano”.
2.3 PUBLICAR el presente
acuerdo de Sala Plena en el Diario Oficial “El Peruano” y en el Portal
Institucional (www.servir.gob.pe), de conformidad con lo establecido en el
artículo 2º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil.
CARLOS
GUILLERMO MORALES MORANTE
Presidente
del Tribunal del Servicio Civil
LUIGINO
PILOTTO CARREÑO
Vocal
Titular
RICARDO
JAVIER HERRERA VASQUEZ
Vocal
Titular
GUILLERMO
JULIO MIRANDA HURTADO
Vocal
Titular
ROLANDO
SALVATIERRA COMBINA
Vocal
Titular
SANDRO
ALBERTO NÚÑEZ PAZ
Vocal
Alterno
OSCAR
ENRIQUE GÓMEZ CASTRO
Vocal
Alterno
